Institut Montaigne
Administration et Institutions

Limiter l’utilisation de l’article 49 alinéa 3 aux seuls projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale

Benoît Hamon

Parti Socialiste

Commentaire synthétique

Limiter l’utilisation de l’article 49–3 aux seuls projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale, nécessaires à la continuité des services publics

L’article 49 alinéa 3 (ci-après “49-3”) de la Constitution dispose que  “Le Premier ministre peut, après délibération du Conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale sur le vote d’un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. Dans ce cas, ce projet est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues à l’alinéa précédent. Le Premier ministre peut, en outre, recourir à cette procédure pour un autre projet ou une proposition de loi par session.”

Le 49-3 est l’un des instruments constitutifs du parlementarisme rationalisé, avec l’irrecevabilité des amendements parlementaires qui dégradent l’équilibre des finances publiques, le vote bloqué et la procédure accélérée, qui limite à une seule lecture par assemblée l’examen des projets de texte. En 1958, l’institution du 49-3 s’entend comme une réponse directe du constituant à l’instabilité gouvernementale chronique des IIIème et IVème Républiques : elle vise à fournir au gouvernement les moyens de s’appuyer sur une majorité parlementaire stable et cohérente sur toute la durée d’une législature, et donc à garantir l’efficacité gouvernementale.

Pour ses opposants, le 49-3 porte une atteinte excessive aux droits du Parlement, en mettant prématurément un terme aux débats parlementaires et en restreignant de facto le droit d’amendement parlementaire. D’après eux, il serait d’autant plus pertinent de supprimer le 49-3 que, dès 1962, l’apparition du fait majoritaire – résultat de l’élection du président de la République au suffrage universel direct et des députés au scrutin uninominal majoritaire – a contribué à assurer naturellement la stabilité gouvernementale par la structuration bipolaire du système politique. Le 49-3 accentuerait inutilement la rationalisation du parlementarisme et le déséquilibre entre le législatif et l’exécutif, au profit de ce dernier.

La problématique d’une utilisation raisonnable du 49-3 semble donc résider dans le juste équilibre entre l’impératif d’efficacité et de mise en œuvre de la politique générale du gouvernement et l’impératif de respect de la délibération démocratique.

Deux principaux motifs sont généralement distingués pour expliquer le recours au 49-3 : la volonté de surmonter des formes d’obstruction parlementaire menée par l’opposition et la nécessité de remédier à l’absence de majorité. Cependant, avec le temps, l’hypothèse de l’absence de majorité a eu tendance à être remplacée par celle de l’étroitesse de la majorité – comme en 1967 -, puis de la division durable de la majorité – comme entre 1976 et 1981 puis entre 2014 et 2016 – ou d’impatience de la majorité – comme en 1986 et en 2003.

Peu fréquent au début de la Vème République et pensé comme un recours occasionnel ou drastique, le 49-3 est devenu progressivement plus banal : en pratique, il a été utilisé à 86 reprises depuis 1958, sur 51 textes, a donné lieu au dépôt de 50 motions de censure, sans qu’aucune ne soit adoptée.

Les critiques relatives aux  recours abusifs au 49-3 ont conduit à la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. La loi constitutionnelle n°2008-724 a introduit une limitation de son utilisation : l’article 49-3 intègre désormais deux conditions tenant à la nature des textes de loi susceptibles de faire l’objet d’un recours (les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale) et à sa fréquence d’utilisation (un autre texte par session). Dans les faits, le 49-3 n’a pas été utilisé pendant quasiment dix ans, entre 2006 et 2015.  Il convient également de noter que la révision constitutionnelle de 2008, en créant un nouvel instrument de réponse aux tentatives d’obstruction parlementaire – l’article 44 encadre désormais la durée maximale de l’examen d’un texte de loi –  retire à l’article 49-3 une des raisons qui ont été jusqu’à présent mises en avant pour justifier son existence.

Benoît Hamon ne propose pas de supprimer le 49-3 mais de restreindre la possibilité de son utilisation aux projets de loi de nature budgétaire. Sa proposition consiste donc à abroger la dernière phrase de l’article 49 alinéa 3, introduite en 2008: “Le Premier ministre peut, en outre, recourir à cette procédure pour un autre projet ou une proposition de loi par session.”

Historique

La limitation du recours au 49-3 a été plusieurs fois proposée dans l’histoire récente de la Vème République. François Mitterrand l’évoquait dès 1992 dans la lettre de mission adressée au doyen Vedel qui présidait le comité consultatif pour la révision de la constitution, en indiquant que “l’application de l’article 49, alinéa 3, pourrait être limitée aux lois de finances et à un petit nombre de textes par session“.

En 2007, après que le Président de la République Nicolas Sarkozy l’eut invité à envisager “un encadrement des pouvoirs du gouvernement en matière d’adoption des lois“, le comité Balladur proposa de restreindre l’utilisation du 49-3 aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale. Les parlementaires souhaitèrent néanmoins ajouter au cours de la procédure de révision constitutionnelle la disposition offrant au premier ministre la possibilité d’engager la responsabilité du gouvernement sur un autre texte par session.

À l'étranger

Il ressort des analyses de droit constitutionnel comparé que le gouvernement français ne dispose pas nécessairement de la panoplie d’armes procédurales la plus puissante pour discipliner et contraindre sa majorité.

Sans avoir développé des outils strictement identiques au 49-3, le Royaume-Uni et l’Italie disposent d’instruments permettant à leur gouvernement d’imposer des projets de loi dans des conditions proches à celles que l’on connaît en France. En Italie, le gouvernement a la possibilité de poser la question formelle de confiance sur un “maxi-amendement” qui reprend tous les articles de la loi en discussion. Plus contraignant encore, le gouvernement britannique dispose de la faculté de suspendre le règlement intérieur du parlement, qui lui permet de faire adopter un projet de loi en une seule séance.

Mise en œuvre

La mise en œuvre de la proposition de Benoît Hamon nécessite une révision constitutionnelle. Aux termes de l’article 89 de la constitution, l’initiative de cette révision revient soit au président de la République sur proposition du Premier ministre soit aux membres du Parlement. Le texte de la révision doit être voté en termes identiques par l’Assemblée nationale et par le Sénat.

La majorité sénatoriale ayant basculé à droite en 2014, il est peu probable qu’un tel accord puisse intervenir sur un projet de réforme de cette nature. Le recours au référendum tel qu’il est prévu à l’article 11 de la constitution semble donc devoir être privilégié mais il se heurte lui-même à quelques obstacles. L’article 11 de la Constitution reconnaît au Président de la République la possibilité de soumettre au référendum tout projet de loi portant sur l’organisation des pouvoirs publics. Toutefois, cette possibilité ne peut s’exercer que durant la durée des sessions parlementaires ou sur proposition conjointe des deux assemblées. Ces conditions semblent difficilement compatibles avec la date du référendum d’une part – Benoît Hamon souhaite qu’il se tienne le 18 juin 2017 lors du second tour des élections législatives or le Parlement ne siège pas en cette période – et la probable opposition de la majorité sénatoriale d’autre part. En conséquence, le référendum proposé par Benoît Hamon devrait intervenir postérieurement à cette date.

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