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Le nouveau mercantilisme français


La France a décidément le chic pour remettre au goût du jour les théories les plus éculées. On savait notre pays inspiré par le malthusianisme depuis les 35 heures et la représentation du travail qu'elles véhiculaient (une denrée rare qu'il convient de se partager). On soupçonnait moins, sans doute, son penchant pour le mercantilisme, une autre théorie qui a fait florès chez nous... et ne nous a pas porté chance. Né au XVIe siècle, le mercantilisme peut être ramené à une idée simple : l'objectif des politiques et des agents économiques devait être d'« accumuler », accumuler toujours plus d'argent et d'or. Ruiné par les théories économiques modernes qui ont montré l'inanité de ses thèses, voilà qu'il réapparaît aujourd'hui. Non pas dans le champ économique, mais dans le domaine administratif : « accumuler » semble être devenu le nouveau leitmotiv de l'Etat _ avec cette petite différence que les métaux précieux ont été remplacés par les lois, les fonctionnaires et les structures administratives qui s'empilent comme les louis d'or d'Harpagon ou de Colbert.
La guerre décrétée par le Premier ministre, en mai dernier, aux structures « inutiles », avec la suppression annoncée de 348 commissions administratives, a tourné court. Ces dernières semaines, les agences publiques poussent comme champignons après les jours de pluie ! Agence pour la promotion de l'innovation industrielle, Agence nationale de la recherche, Haute Autorité de santé, Haute Autorité de lutte contre les discriminations, Conseil d'analyse de la société, Haut Conseil de l'éducation... Il ne s'agit nullement ici de fustiger leur utilité, mais de dénoncer le réflexe quasi pavlovien consistant, à l'appui de la mise en oeuvre d'une nouvelle politique, à systématiquement vouloir créer une structure ad hoc, généralement dans le souci de rendre plus spectaculaire _ donc, médiatique _ l'action publique. Ces créations se font en effet presque toujours sans aucune considération pour le paysage préexistant. Les doublons prospèrent au grand dam de cette règle souvent évoquée mais jamais appliquée : « ne pas créer de nouvelle structure sans, dans le même temps, en supprimer au moins une autre ».
L'Etat ne collectionne pas seulement les structures, il accumule également les emplois. Notre critique n'est pas de principe : dans certains cas, un meilleur service requiert l'accroissement des moyens. Mais ce qui est choquant, c'est l'amalgame systématique entre la qualité du service et le nombre de fonctionnaires. Comme si la quantité préjugeait forcement de la qualité ! Qu'on ne s'étonne pas ensuite de voir les ministres réclamer pour l'exercice 2005 pas moins de... 23.000 postes supplémentaires. Ils ont dû se contenter d'une légère baisse (7.190 postes en moins pour la fonction publique d'Etat). Mais sur quinze ans, on constate une augmentation de 2 % du nombre des seuls fonctionnaires de l'Etat (de 2.170.000 en 1990 à 2.218.000 en 2005), alors même qu'une partie de leurs missions a été transférée aux collectivités locales. Les premières victimes de cette augmentation sont... les fonctionnaires eux-mêmes dont les prétentions salariales ne peuvent être satisfaites et qui, bien souvent, perdent en qualité et en intérêt de leur tâche ce qu'ils gagnent en effectifs. Pourquoi, dès lors, ne pas envisager qu'une partie des économies réalisées par la réduction du nombre de fonctionnaires soit consacrée à la revalorisation salariale et à la mise en place d'un management plus moderne et gratifiant ? Là encore, erreur du mercantilisme : accumuler, c'est s'interdire d'investir.
L'« inflation législative » galopante que nous connaissons aujourd'hui participe de la même erreur. Par l'excès de monnaie en circulation, le mercantilisme espagnol s'était heurté à une inflation massive, autrement dit, à un effondrement de la valeur de la monnaie. Remplacez la monnaie par la loi, et vous obtenez aujourd'hui la même situation dans notre pays, où une loi n'impressionne plus personne tant il y en a _ d'ailleurs nombre d'entre elles sont toujours inapplicables faute de décrets d'application. De 260 pages en 1959, le volume du recueil des lois de l'Assemblée nationale est passé à 1.400 pages en 2004. Sur les seules dix dernières années, la quantité de textes votés a progressé de 50 %. Une telle inflation législative rend les règles instables et aboutit à une situation intenable d'incertitude juridique. Le premier président de la cour d'appel de Paris a récemment pointé du doigt « les réformes législatives et réglementaires » qui « rendent progressivement l'application du droit plus délicate ». Autre conséquence de cette explosion normative : elle manifeste un interventionnisme important (caractéristique majeure du mercantilisme), la loi se mêlant souvent de ce qui ne la regarde pas.
Nombre de nos voisins se sont attaqués à cette surproduction législative. La Grande-Bretagne a diminué de 38 % le nombre de ses textes en vigueur de 1945 à 1980. Une politique de déflation législative a été menée aux États-Unis depuis 1976 et en Suède depuis 1979. L'explication de la surproduction législative (et réglementaire : il y aurait en France près de 100.000 textes réglementaires en vigueur !) est simple. C'est la conséquence de l'idée selon laquelle il suffit de voter un texte pour faire disparaître un problème. La loi est donc ravalée au rang de simple outil de communication : parler d'un problème, c'est déjà le régler. Un complet changement de paradigme s'impose. Comme viennent de le rappeler coup sur coup les présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat, en parfait accord avec le constat récemment dressé par le Conseil constitutionnel, il faut « légiférer mieux, quitte à légiférer moins ». Ici comme ailleurs, il est urgent de passer d'une perspective quantitative à une approche qualitative.
La France doit impérativement rompre avec la naïveté mercantiliste qui semble la poursuivre au fil des siècles : pas plus que la prospérité d'une économie ne se mesurait au Grand Siècle à la quantité d'or accumulée, l'efficacité d'une administration n'est aujourd'hui proportionnelle au nombre de ses structures, à l'abondance de ses effectifs, à la quantité des textes en vigueur.
Comment inverser la vapeur ? Peut-être y aurait-il moins de lois si le Parlement renouait avec sa mission de contrôle. Et peut-être y aurait-il moins de fonctionnaires et d'agences administratives s'il existait en France, comme ailleurs, un outil parlementaire permettant de juger de la « nécessité de la contribution publique » ! La Cour des comptes, en raison des liens qui l'unissent à l'exécutif et du peu de cas qui est fait de ses recommandations, ne peut remplir ce rôle. C'est pour cela qu'à l'instar de nombreux pays, la France doit se doter d'un organe d'audit chargé spécifiquement, sous l'autorité du Parlement, du contrôle de la performance de la dépense publique (1). Avec une ambition raisonnable, mais révolutionnaire pour nous : que ses recommandations ne restent pas lettre morte.

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