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Sécurité nationale : quels moyens pour quelles priorités ? 


Avril 2017

A PROPOS DE L’AUTEUR
Nicolas Baverez / Economiste, avocat

Avocat à la Cour d’appel de Paris, Nicolas Baverez est éditorialiste au Monde, au Point et est l’auteur de plusieurs livres. Il est également membre du Comité de direction de la revue Commentaire et du Comité directeur de l’Institut Montaigne. 




"On ne ment jamais tant qu’avant les élections, pendant la guerre et après la chasse"

Georges Clemenceau

 

La sécurité constitue désormais, avec le chômage, la première préoccupation des Français : 46 % d’entre eux placent la lutte contre le terrorisme en tête des priorités nationales. Cette prise de conscience de nos concitoyens est légitime et cohérente. Elle est à la mesure des risques qui pèsent aujourd’hui sur les démocraties, et en particulier sur la France, et de l’accroissement des menaces.


Montée et mutation des menaces

Les surprises stratégiques s’enchaînent. Depuis 2014, les chocs et les ruptures se sont multipliés, bousculant les analyses développées par les Livres Blancs de 2008 et de 2013.

Le monde du XXIème siècle devient extrêmement dangereux pour les démocraties confrontées simultanément au terrorisme islamique et à la pression des démocratures chinoise, russe et turque ; cette pression s’ajoute à l’hostilité de la théocratie iranienne et au chantage nucléaire de la Corée du nord, qui s’émancipe de la tutelle de Pékin. Dans le même temps, les attaques cybernétiques se multiplient contre les entreprises, les institutions mais aussi la vie de la cité, comme le montrent les interventions de la Russie pour manipuler les opinions dans les campagnes électorales aux États-Unis et en Europe. La guerre est de retour et sort des cadres qui lui avaient été assignés durant la guerre froide. Elle mute en échappant au monopole des États, en se faisant asymétrique ou hybride et en se déployant au cœur des sociétés.

Depuis 2015, s’affirme un puissant mouvement de réarmement dans le monde. Les dépenses militaires représentent environ 1 700 milliards de dollars, soit 2,3 % du PIB mondial, et augmentent de 5 à 10 % par an. L’Asie investit 100 milliards de dollars de plus que l’Europe dans sa défense, notamment la Chine qui a augmenté son effort de 132 % en dix ans. Les nations émergentes se dotent de capacités aériennes, spatiales et de marines de haute mer. La prolifération nucléaire s’accroît, portée par la Corée du nord, l’Inde et le Pakistan, tandis que l’Iran menace de relancer son programme militaire en cas de remise en cause de l’accord de Genève par les États-Unis. La Chine et la Russie déploient des moyens de cyberguerre considérables et multiplient les offensives, à l’image des attaques russes sur la Géorgie, l’Estonie, l’Ukraine ou sur le site du parti démocrate durant la campagne présidentielle américaine. En bref, l’Occident voit se réduire, voire disparaître, l’avantage technologique dont il disposait.

Les démocraties sont, par ailleurs, profondément ébranlées par l’embardée populiste des États-Unis qui, après avoir été très proches de provoquer une nouvelle déflation mondiale en 2008, minent les cadres et les règles de l’ordre mondial, à commencer par les traités de libre-échange et les alliances stratégiques, OTAN en tête.

Les démocratures s’engouffrent dans la brèche et s’accordent sur l’émergence d’un nouvel ordre mondial post-occidental. Leurs régimes, qui institutionnalisent la violence à l’intérieur comme à l’extérieur, n’ont pas pour premier ennemi le fanatisme religieux mais les démocraties. 


La France en première ligne

En première ligne, la France et l’Europe sont particulièrement vulnérables. L’Europe est un continent vieux, riche et désarmé face à des peuples jeunes, pauvres et surarmés. La crise des migrants a démontré qu’elle ne contrôlait pas ses frontières. Les acquis de son intégration sont remis en question par le Brexit, au moment où elle ne bénéficie plus d’une garantie de sécurité automatique et fiable des États-Unis. Or, l’Europe subit la pression directe de la Russie de Vladimir Poutine et de la Turquie de Recep Erdogan. Elle constitue aussi un théâtre d’opérations privilégié pour les djihadistes, dont l’importance est renforcée par le recul de l’État islamique au Moyen-Orient à la suite des chutes programmées de Mossoul et Rakka.

La France, du fait de son histoire, de ses valeurs et de ses engagements au Sahel comme au Levant, est tout particulièrement visée par les islamistes. Ceux-ci dénient toute profondeur stratégique à notre pays en projetant des opérations militaires sur le territoire français et en retournant contre la nation une partie de la population radicalisée grâce aux réseaux sociaux. Notre pays est ainsi, depuis le début de 2015, au troisième rang dans le monde pour les victimes du terrorisme – en dehors des zones de guerre.

La France endosse, par ailleurs, une responsabilité particulière. Après le Brexit, elle demeure la seule nation européenne à disposer d’un siège de membre permanent au sein du conseil de sécurité de l’ONU, à assurer son autonomie de décision, à mettre en œuvre une dissuasion nucléaire indépendante, à posséder un modèle complet d’armée.

Le redressement économique de la France et le rétablissement de la sécurité intérieure et extérieure sont indissociables. Il n’existe pas de développement sans sécurité, comme l’a montré la chute du tourisme et des investissements à la suite des attentats de Paris et de Nice. Il n’existe pas davantage de sécurité sans développement qui, seul, peut assurer la soutenabilité de l’effort financier requis afin de protéger la population et le territoire français.

 Voilà pourquoi, il est aujourd’hui indispensable de repenser la sécurité de notre pays dans une perspective globale, tout particulièrement pour ce qui concerne le territoire national. Voilà pourquoi, il est impératif de réinvestir par la voie d’une loi de programmation pour la sécurité nationale qui se donnerait pour objectif d’affecter à cette mission 3 % du PIB, dont 2 % pour la défense. Cette nouvelle impulsion inclurait également des éléments de programmation pour la justice, qu’il s’agisse de l’organisation et du fonctionnement des tribunaux ou de l’indispensable programme de construction de nouvelles prisons et de création de centres de déradicalisation.


Le grand écart entre les ambitions,
les missions et les moyens des armées

Force est de constater que la France n’a pas su tirer les leçons des tragédies qui l’ont frappée. Notre pays ne dispose toujours pas d’une stratégie globale, d’une organisation et de moyens adaptés afin de lutter de façon efficace et durable contre le terrorisme, notamment sur le territoire national. Des moyens importants sont alloués à la lutte contre le terrorisme mais leur articulation demeure insuffisante. Il n’est donc pas exclu que de nouveaux drames comme ceux de Charlie Hebdo, du Bataclan ou de Nice puissent se reproduire, compte tenu de lacunes persistantes dans la coordination entre services de renseignement comme entre forces d’intervention.

Dans le même temps, le décalage entre le sur-engagement des armées et les moyens humains, matériels et financiers dont elles disposent n’a cessé de se creuser. Depuis 2013, le niveau d’activité des armées françaises se traduit par une consommation rapide de leur potentiel, en dépit d’un relèvement du budget de 31,4 milliards d’euros en 2015 à 32,7 milliards en 2017. Il ne prend en effet en charge que l’augmentation des effectifs et une amélioration de la condition des militaires.
           
La France déploie aujourd’hui 30 000 hommes en opérations, y compris sur le territoire national dans le cadre de Sentinelle qui a mobilisé jusqu’à 11 000 soldats désormais ramenés à 7 000. L’activité excède de 30 % les contrats opérationnels fixés par le Livre Blanc de 2013. Nos armées sont engagées sur quatre théâtres majeurs au lieu de trois et dirigent les opérations sur deux d’entre eux au lieu d’un seul. La Marine opère sur cinq théâtres, de l’Océan Indien au golfe de Guinée, au lieu de deux. L’Armée de l’Air déploie en permanence à l’extérieur 20 avions de chasse au lieu de 12, 3 bases aériennes au lieu d’une et, sur une année, mobilise la quasi-totalité des équipages aptes à réaliser des missions de guerre.

L’outil militaire français se trouve aujourd’hui à la limite de la rupture, comme ce fut le cas pour l’armée britannique après ses engagements en Afghanistan et en Irak. Les munitions et les rechanges manquent. Le soutien et le service de santé montrent d’inquiétantes défaillances. Plus de 80 blindés déployés au Sahel ont été mis hors d’usage et 60 % des véhicules engagés par l’armée de terre en opérations ne sont toujours pas protégés contre les engins explosifs. La protection des soldats, des matériels et des bases militaires est notoirement insuffisante. L’entraînement a été divisé par deux dans l’armée de terre depuis le déploiement de Sentinelle en 2015.

Des ruptures majeures de capacités sont constatées dans des domaines critiques : l’aviation de combat, les hélicoptères, l’aviation de transport et les avions de ravitaillement en vol, les drones, les missiles moyenne portée, les frégates qui doivent assurer la surveillance des approches de notre territoire tout en faisant face à la recrudescence des incursions des sous-marins russes. Ce qui est vrai des matériels s’applique aussi aux hommes, avec des difficultés croissantes pour recruter et à fidéliser des compétences rares - comme celles des pilotes, des atomiciens, des mécaniciens avion, des spécialistes de la cyber-sécurité ou de la gestion de données -, mais aussi pour motiver les soldats du rang sur des missions correspondant à leur engagement. À cela s’ajoute une dépendance vis-à-vis des États-Unis dans des capacités clés pour la conduite de nos opérations (ravitaillement en vol, drones de surveillance, renseignement…).

La réédition d’une opération comme Serval au Mali serait aujourd’hui impossible compte tenu de l’effondrement de l’entraînement, de l’usure et du manque de disponibilité des matériels ou encore de la pénurie de munitions. En d’autres termes, la France n’a plus aujourd’hui les moyens de régénérer son potentiel militaire et de maintenir le niveau de puissance militaire dont elle disposait il y a encore cinq ans.

La première explication réside dans l’incohérence qui se creuse entre les ambitions de la France, les missions des armées et les moyens financiers et humains qui leur sont affectés. L’effort de défense a diminué de 5,79 % du PIB en 1960 à 3,10 % en 1980, 2,01 % en 2000 et 1,77 % en 2017 (pensions incluses), accompagnant la cannibalisation de l’État régalien qui n’est plus financé qu’à hauteur de 2,8 % du PIB contre 34 % pour les transferts sociaux. La défense a représenté 40 % des économies réalisées sur les dépenses de l’État au cours des dix dernières années. Les crédits des lois de programmation militaire de 2009 à 2014, puis 2014 à 2019, ont été amputés de 15 milliards d’euros, soit l’équivalent d’une année de dépenses d’équipement. Près de 49 000 postes de militaires ont été supprimés en une décennie, ce qui aboutit à un effectif de soldats professionnels inférieur de 10 000 au niveau de 1996 quand l’armée reposait encore sur les ressources de la conscription. Les opérations extérieures ont été systématiquement sous-estimées, budgétées à hauteur de 450 millions d’euros alors qu’elles coûtent, en moyenne, 1,2 milliard par an.

Le système de défense français est notoirement sous-financé par rapport à ses missions, ce qui compromet à court terme la pérennité du modèle complet d’armée. Ceci est confirmé par la comparaison avec les autres grandes nations européennes, sans même évoquer les États-Unis où Donald Trump entend rajouter 54 milliards de dollars supplémentaires à un budget de 664,06 milliards de dollars afin de porter l’effort de défense à 4 % du PIB. L’Allemagne consacre 37 milliards d’euros à sa défense, en 2017, et augmente son effort de 3 milliards par an, alors même qu’elle ne supporte pas les coûts de la dissuasion nucléaire et n’intervient que très peu à l’extérieur. Le Royaume-Uni a engagé la reconstitution de son potentiel militaire avec un budget de 42,08 milliards de livres correspondant à 2,2 % de son PIB et, là encore, sans soutenir d’engagements significatifs à l’extérieur.


Un consensus ambigu autour de la norme OTAN dite des 2 % du PIB

L’objectif de consacrer 2% du PIB en 2025 à la défense a été fixé par les chefs d’États au sommet de l’OTAN de Newport, en septembre 2014, et confirmé en juillet 2016 lors du sommet de Varsovie. Il est relayé par les pressions exercées par l’administration Trump sur les alliés des États-Unis, Allemagne en tête. Simultanément, l’accroissement de l’effort de défense fait l’objet d’un relatif consensus parmi les principaux candidats à la présidence de la République, Emmanuel Macron et François Fillon s’étant prononcés pour un effort de 2 % du PIB en 2025, Benoît Hamon pour 3 % du PIB consacrés aux dépenses de sécurité nationale – dont 1 % pour la sécurité intérieure - en 2022, Marine Le Pen pour investir 2 % du PIB dès 2018 et 3 % en 2022.

Au-delà de l’affichage d’un pourcentage du produit national, il est essentiel de chercher à clarifier les besoins et les engagements concernés.
           
L’ensemble des coûts induits afin de maintenir un modèle d’armée complet, pour tenir durablement le niveau d’engagement actuel et pour moderniser les deux composantes de la dissuasion nucléaire s’élèvent à près de 50 milliards d’euros entre 2018 et 2023, par rapport à la Loi de programmation militaire actualisée à hauteur de 32,78 milliards en 2017. Soit une somme très supérieure à la norme de 2 % du PIB, qui correspond à une somme comprise entre 43 à 46 milliards d’euros hors pensions (selon les hypothèses de croissance) à l’horizon de 2022. Partant de 32,7 milliards d’euros en 2017, cela impliquerait l’affectation supplémentaire de 2,5 milliards supplémentaires par an à la défense, à comparer à un effort de 1,7 milliard supplémentaire par an pour stabiliser le budget à son niveau actuel de 1,8 % du PIB.

Par ailleurs, il est essentiel de s’accorder sur le cadre macroéconomique qui sous-tend les scénarios financiers. Selon l’INSEE, aux termes des Comptes de la Nation publiés le 30 mai 2016, le PIB ressortit à 2 181,1 milliards d’euros à fin 2015 : dès lors, un effort de 2% représente aujourd’hui 43,622 milliards De la même manière il convient de préciser la définition de l’effort de défense selon que l’on inclut ou non les pensions et les anciens combattants.


Se désengager ou réinvestir, il faut choisir !

Si l’effort de défense continue à comporter une part de flou, les menaces, elles, sont bien réelles et précises. Aussi est-il urgent de remettre en cohérence les missions et les moyens de la défense face aux menaces qui pèsent sur notre sécurité.
           
La France est aujourd’hui à une heure de vérité : elle doit se désengager ou réarmer.

Le désengagement serait paradoxal. Il aboutirait à compromettre la sécurité de la France et des Français dans une période de remontée des risques stratégiques, donc de mettre en question - à terme - leur souveraineté et leur liberté. Il ne fait aucun doute que les menaces émanant du terrorisme islamique, des démocratures et du cybermonde sont durables et vont s’aggraver dans les prochaines années. Il est tout aussi certain que l’arrêt des opérations destinées à protéger le territoire national et ses approches comme des déploiements au Sahel et au Levant provoqueraient rapidement une multiplication des attaques terroristes.

Par ailleurs, les capacités militaires françaises sont un actif fondamental pour l’Europe après le Brexit, qui ampute l’Union du tiers environ de son potentiel militaire. L’abandon de la dissuasion nucléaire priverait la France comme l’Europe de toute réassurance au moment où le recours à des formes de chantage nucléaire se multiplient, de la Russie à la Corée du nord, et où la garantie de sécurité des États-Unis devient aléatoire et conditionnelle.

Aussi est-il indispensable que le débat politique s’empare de la question des objectifs et des moyens de la défense, y compris autour des deux composantes de la dissuasion nucléaire dont les enjeux et les moyens doivent être explicités (Le budget estimé aujourd’hui à environ 3,4 Mds€ par an, serait à l’horizon 2025, presque doublé pour atteindre environ 6 Mds€).

Que voulons-nous faire ? 

D'un côté, assurer la sécurité des Français et du territoire en garantissant la continuité de la vie nationale en toutes circonstances. De l’autre, fournir le socle d’une Europe de la sécurité fondée sur la communauté de destin entre les nations qui forment le noyau dur de l’intégration du continent.

           

Quelles missions souhaitons-nous assurer ?

Au minimum, tenir dans la durée le niveau d’engagement des armées depuis 2013 et définir une doctrine et un contrat clairs d’engagement des forces sur le territoire national.

           

Quelles priorités en découlent ?




La première urgence consiste à interrompre la diminution du potentiel militaire français et à reconstituer ses capacités, à hauteur de la situation du milieu des années 2000, au terme de la professionnalisation. Cela implique l’arrêt de la déflation des effectifs, mais aussi un vigoureux effort de maintenance pour faire passer le taux de disponibilité des matériels, compris entre 35 et 60 %, à 80 %. Deuxième orientation, la protection des véhicules et la modernisation des blindés de l’armée de terre ainsi que le comblement des ruptures de capacité dans le domaine des hélicoptères, du transport aérien, de l’aviation de combat, du ravitaillement aérien et des drones. La troisième direction porte sur le renouvellement de la dissuasion nucléaire qui constitue un enjeu vital pour la France comme pour l’Europe. Enfin, il convient de soutenir la recherche dans les technologies d’avenir et d’accompagner la montée en puissance des opérations dans les domaines du cyber et du traitement des données.

Quel effort financier engager ?

La sincérité des comptes invite, en tout état de cause, à inscrire d’emblée dans le budget de la défense le financement des opérations extérieures à leur niveau réel, soit 1,2 milliard d’euros. D’ici à 2022, l’effort financier requis pour reconstituer le potentiel militaire français impliquera de réinvestir à partir de 2018 entre 2 et 2,5 milliards d’euros par an dans la défense.


Les conditions du réinvestissement

L’effort financier à accomplir pour préserver notre sécurité est très lourd compte tenu des contraintes qui pèsent sur les finances publiques de la France et des risques financiers qu’elles génèrent. Le réarmement, pour être efficace, doit s’inscrire dans des conditions strictes.


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La sécurité est globale et ne peut être seulement militaire. La France doit se doter et mettre en œuvre une stratégie globale de sécurité qui s’inscrive dans une logique réellement interministérielle. Ce ne sont pas seulement les moyens qu’il faut redimensionner mais les principes, les doctrines et les organisations qu’il faut repenser. En gardant à l’esprit que le réarmement, qui mobilise les citoyens au service de leur sécurité et de celle de la nation, est indissociable du redressement économique comme de la reconstitution du contrat social et politique de la nation. Le général de Gaulle rappelait à bon droit que "la défense nationale est la première raison d’être de l’État". Sans défense, il n’est plus d’État. Et, sans État, il n’est pas plus de développement économique que de liberté.


2

La sécurité est européenne et pas seulement nationale. La France doit jouer un rôle moteur dans la refondation de l’Europe autour de sa sécurité. Après le Brexit, elle demeure le seul pays européen disposant de l’autonomie de décision, des capacités et des compétences pour construire un système de défense face aux risques du XXIème siècle. Au terme des accords de Lancaster House, signés en 2010, elle a mis en place une coopération militaire avec le Royaume-Uni tant sur le plan classique - avec la création d’une force interarmées dotée d’un commandement et d’un état-major - que sur le plan nucléaire, qui en font le pivot autour duquel gérer la communauté des intérêts stratégiques entre l’Union et le Royaume-Uni. 

La France constitue donc le socle sur lequel construire une Europe de la sécurité, dont les principales missions seraient la lutte contre le terrorisme, la protection des infrastructures vitales et le contrôle des frontières extérieures du continent. Face aux pressions des démocratures et à leur utilisation des conflits hybrides, la notion de dissuasion conventionnelle mériterait d’être explorée. Elle prendrait tout son sens dans une dimension européenne en permettant de mobiliser nos partenaires et de coordonner les efforts de réarmement sur le continent. Il convient également de dynamiser la coordination et la mutualisation des capacités européennes, y compris dans le domaine des forces. Enfin, le signal devrait être donné d’une relance des coopérations industrielles, notamment dans la construction navale. 


3

Le réinvestissement est indissociable d’un renforcement et non pas d’un ralentissement, voire de l’abandon des efforts de réforme et de modernisation du ministère de la défense. À ce titre, il reste fondamental de restaurer la prééminence de la décision politique en créant un Conseil de sécurité nationale (CSN) placé auprès du président de la République.


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