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Faut-il une alliance globale des démocraties ?

ARTICLES - 5 Janvier 2021

La convocation d’un "sommet pour la démocratie", avatar du projet classique aux États-Unis d’une "alliance des démocraties", sera l’un des points forts du programme de politique étrangère de l’administration Biden. Michel Duclos, conseiller spécial géopolitique, et Bruno Tertrais, Senior Fellow sur les affaires stratégiques, examinent ici quelles pourraient être les positions de la France et de l’Europe face à cette initiative, y compris dans le contexte du Brexit. 

Le 12 juin 2000, les représentants d’une centaine de pays se réunissaient à Varsovie, sous la co-présidence de Madeleine Albright, Secrétaire d’État des États-Unis, et de Borislav Geremek, ministre des Affaires étrangères polonais, pour constituer une "communauté des démocraties". Hubert Védrine, ministre des Affaires étrangères français, refusait de signer la déclaration finale. Le désaccord portait non sur le sujet - la France soutient évidemment la démocratie - mais sur la méthode. Selon la diplomatie française en effet, en s’organisant "entre eux", les gouvernements démocratiques (autoproclamés) risquaient de braquer les États se réclamant d’autres régimes politiques, dont notamment un certain nombre de pays qu’il s’agit précisément d’amener progressivement vers la démocratie.

Notre argumentation d’alors n’était pas sans rappeler le refus de "la politique des blocs" qui avait été le leitmotiv de la politique étrangère de la France du début des années 1960 à la chute du mur de Berlin. Elle reflétait aussi une vision du multilatéralisme, tendant à privilégier le dialogue entre États, que ceux-ci partagent ou non les mêmes systèmes de gouvernance.

Or l’idée d’une forme d’alliance entre les démocraties ou de "sommet des démocraties", soutenue outre-Atlantique depuis 2000 par des experts d’obédiences diverses, fait actuellement un retour en force chez les Démocrates américains. Elle est portée par l’entourage proche de Joe Biden, notamment par le prochain Secrétaire d’État, Antony Blinken, qui dès janvier 2019 en faisait la proposition dans un article co-signé avec Robert Kagan pour la Brookings Institution. Elle figurait en bonne place dans la tribune publiée par M. Biden lui-même début 2020 dans Foreign Affairs

Le concept d’alliance des démocraties s’inscrit dans un effort pour contrer la montée des autoritarismes.

Une task force bipartisane d’experts américains des questions internationales - appelée Alliance for securing democracy - vient enfin de rendre public un rapport intitulé Linking values and strategies. Ce document est signé de personnalités qui vont compter dans la nouvelle administration démocrate comme Jake Sullivan, futur conseiller national de sécurité, Avril Haines, future directrice nationale du renseignement, ou Michèle Flournoy, longtemps pressentie pour le poste de ministre de la Défense. 

Parallèlement à la notion d’une alliance des démocraties, progresse aussi depuis quelques temps une idée portée par l’Atlantic Council depuis 2014, dans le cadre notamment de rencontres "1.5" (rencontres non officielles associant administrations et experts) : celle d’un regroupement des principales démocraties, sous forme d’un "D10". Cette idée est reprise maintenant par les Britanniques. En pratique, il s’agirait du G7 + l’Australie, l’Inde et la Corée du Sud (dans la version de l’Atlantic Council, le "dixième à table" n’était pas l’Inde mais l’UE). 

Le concept d’alliance des démocraties s’inscrit dans un effort pour contrer la montée des autoritarismes, celui de D10 répond plus spécifiquement à une volonté de contenir la Chine. Cette même volonté inspire aussi diverses idées de clubs - de "formats", comme disent les diplomates - visant à la fois à dépasser un G7 jugé obsolète et à structurer ce nouvel espace stratégique majeur que constitue désormais la zone indopacifique. 

Sommet des démocraties ou sommet pour la démocratie ? 

Toutes les indications disponibles laissent penser que la prochaine administration organisera bien un sommet pour promouvoir la démocratie. L’équipe de transition y travaille déjà. Le candidat Biden avait parlé d’un sommet "dans la première année de son mandat". À lire son article pour Foreign Affairs, on mesure combien pour lui il s’agit de prendre le contrepied de la posture de Donald Trump mais aussi de refonder le leadership américain sur des bases nouvelles. M. Biden n’hésite pas à dire que c’est d’abord sur le plan interne que la démocratie doit être refondée, même si dans le même temps la défense de la démocratie fournit un récit de la remobilisation du "monde libre", sous la houlette américaine, contre un ennemi qui n’est plus le communisme mais l’autoritarisme. 

De différents contacts avec des experts liés aux équipes de M. Biden travaillant sur le sujet, il ressort que la mise en œuvre du projet demande un travail d’affinement méticuleux. 

Première question : quelle serait la finalité d’une nouvelle alliance "des" démocraties ou "pour" la démocratie ? Comme nous venons de le suggérer, la tribune de Joe Biden dans Foreign Affairs entretient une certaine ambiguïté entre un objectif défensif - régénérer la démocratie là où elle existe - et un objectif plus offensif - faire pièce aux adversaires de la démocratie. L’ancien Vice-Président d’Obama écrivait ainsi : "during my first year in office, the United States will organize and host a global Summit for Democracy to renew the spirit and shared purpose of the nations of the free world. It will bring together the world’s democracies to strengthen our democratic institutions, honestly confront nations that are backsliding and forge a common agenda". La finalité paraît donc surtout interne au "monde libre". Mais on lit un peu plus loin : "the United States will prioritize results by galvanizing significant new country commitments in three areas: fighting corruption, defending against authoritarianism, and advancing human rights in their own nations and abroad". Il s’agit donc aussi de promouvoir les droits de l’Homme ailleurs que dans la sphère des démocraties.

D’autres réflexions, dont celles contenues dans le rapport déjà cité de la task force Alliance for securing democracy, vont beaucoup plus loin dans une direction "offensive" : l’objectif d’une nouvelle "ligue des démocraties" couvrirait des aspects militaires, la lutte contre le terrorisme et un effort commun pour prendre l’avantage sur les questions technologiques qui déterminent désormais de plus en plus le rapport de force international.

Sur cette première question, se greffent de nombreuses autres. Quels pays inviter et sur quels critères ? Convient-il de convier l’Ukraine et d’exclure la Hongrie et la Pologne ? 

Collaborer à une initiative américaine pour la démocratie peut être un moyen d’établir un lien de confiance avec la nouvelle administration. 

Comment traiter l’Inde et le Brésil, ou encore le Mexique ? Quel serait exactement l’agenda, c’est-à-dire les sujets à l’ordre du jour ? En vue de quels résultats ? Enfin, sur la méthode, doit-on envisager un événement unique ou un processus comportant une série de rencontres ? Sur ce dernier point, l’article de M. Biden trace clairement une perspective puisqu’en s’inspirant des "sommets sur la sûreté nucléaire" convoqués par Barack Obama entre 2010 et 2016, l’ancien Vice-Président suggère que les pays concernés participeraient sur la base d’engagements concrets, dont la réalisation serait évaluée d’un sommet à l’autre. Il n’est pas sûr toutefois que le thème de la démocratie, beaucoup plus vaste que celui de la sécurité nucléaire, se prête à ce genre de démarche.

Quoi qu’il en soit, une gamme d’options se présente à la future administration américaine sur un spectre qui va d’une conception associée à l’idée de "sommets pour la démocratie" - un forum de volontaires relativement large, soucieux de traiter la crise interne des institutions démocratique - à une conception axée sur un groupe plus restreint et plus "clivant" - une "alliance des démocraties" - avec un agenda clairement antiautoritaire et notamment anti-chinois. 

Quelle position pour l’Europe et pour la France ? 

Soyons clairs : la tentation d’un leadership systématique sur les démocraties est consubstantielle à l’Amérique telle que nous la connaissions avant 2016. Il n’en résulte pas pour autant que nous ayons intérêt à rejeter l’initiative envisagée par la future administration Biden. En effet, une attitude négative qui se voudrait néogaulliste ne correspondrait pas aux enjeux d’aujourd’hui.

Le contexte des années 2020 qui s’ouvrent diffère à l’évidence de celui des années 2000. La menace interne et externe sur les institutions démocratiques ne peut être niée. Les États-Unis eux-mêmes traversent une crise existentielle. On dit que leurs élites s’éloignent de plus en plus de l’Europe mais un phénomène - peut-être provisoire - s’observe également : le besoin de retrouver un certain "compagnonnage" avec le continent-souche de la civilisation américaine. En outre, les Européens ne sauraient maugréer contre un retour de l’Amérique après s’être amèrement plaints de son retrait. Collaborer à une initiative américaine pour la démocratie peut être un moyen d’établir un lien de confiance avec la nouvelle administration. 

S’agissant de la France, deux éléments doivent plus particulièrement nous pousser dans ce sens. En premier lieu, dans le débat interne aux cercles proches de la future administration, c’est apparemment la conception d’un sommet "pour" la démocratie qui a le vent en poupe. Si l’on veut se donner une chance d’influencer ce débat, nous avons donc intérêt à donner notre accord de principe à un sommet de ce type. Cela nous permettrait d’autant mieux de faire passer le message qu’une telle initiative ne saurait promouvoir une forme de coercition, ni constituer une alliance ouvertement anti-chinoise, ni diviser l’Alliance atlantique ou l’Union européenne. Elle ne doit pas être perçue non plus comme une alternative à l’"Alliance pour le multilatéralisme" lancée par l’Allemagne et la France. 

Le second facteur réside dans le fait que les Européens, et plus particulièrement les Français, disposent d’une expérience - voire d’une expertise - à faire valoir. Ainsi, deux des thèmes de coopération concrets envisagés par Joe Biden dans Foreign Affairs portent sur la lutte contre la corruption et la responsabilité des plateformes numériques. Ces deux thèmes correspondent à des combats menés dans le premier cas depuis longtemps par les Européens (la lutte contre les paradis fiscaux par exemple, ou tout dernièrement la conditionnalité liée à l’État de droit au sein de l’UE) et dans le deuxième cas plus particulièrement par les Français (Appel de Paris, Appel de Christchurch). Sur des sujets de même type - par exemple la lutte contre les inégalités, si importante pour rétablir la confiance dans la démocratie, ou encore la lutte contre la manipulation de l’information - les Européens ont un bilan à faire valoir, même s’il est très perfectible. 

Sur la méthode, l’intention des futurs dirigeants américains est d’associer des représentants de la société civile - ONG, entreprises, acteurs non-étatiques divers - aux États invités, comme cela se pratique désormais couramment depuis que la méthode a été rodée dans un cadre onusien. Les Français peuvent à cet égard apporter une expertise peut-être inégalée : ils ont montré leur savoir-faire lors de la COP 21 en 2015, qu’ils déploient aussi sous une autre forme avec le Forum de Paris pour la Paix. Ils ont de surcroît pratiqué, à l’occasion de leurs dernières présidences du G7, y compris lors du sommet de Biarritz en 2019, une ouverture à des pays tiers, tels que l’Inde mais aussi venant d’Afrique et d’Amérique latine. Or ce sera l’un des enjeux de l’initiative de M. Biden que de ne pas apparaître comme une simple reconstitution d’une "ligue d’hommes blancs". 

De proche en proche, [...] c’est un réaménagement des réseaux de partenariats entre pays alliés ou amis qui pourrait se produire dans les années à venir.

Au total donc, nous devrions partir de l’idée que le "sommet pour la démocratie" est un train qui va partir ; nous ne pouvons pas l’empêcher, nous n’y aurions d’ailleurs pas intérêt, mais nous pouvons nous mettre en position, par une attitude constructive manifestée suffisamment en amont, d’orienter la direction qu’il va prendre. Le degré de notre participation devrait être fonction de l’agenda du processus.

De l’intérêt de la multiplication des formats

L’initiative américaine nous donne l’occasion de réfléchir à l’architecture des formats de coopération entre pays alliés ou amis. La France a sans doute intérêt à la multiplication de ceux-ci : maintien du G7, acceptation de formats de type G7+, sinon d’un "D10" proprement dit, consacrés aux enjeux géoéconomiques, pérennité "sous contrôle" du format E3, poursuite de notre investissement dans la structuration des formats indopacifiques.

L’un des premiers rendez-vous internationaux de M. Biden sera le G7, présidé cette année (en juin) par le Royaume-Uni. Il va de soi que le Premier ministre Johnson ne manquera pas de préparer un agenda susceptible de plaire aux Américains, comportant donc une dimension "prodémocratie". Ne soyons pas surpris par ailleurs si Londres tente d’exploiter l’exercice au bénéfice de "Global Britain", en cherchant en pratique à minorer la place de l’Union européenne

Les Britanniques ont d’ores et déjà convié l’Australie, la Corée du Sud et l’Inde à cette rencontre. Peut-on imaginer que le sommet de juin soit l’occasion d’une transformation du G7 en D10 ? Nous n’en sommes pas là : entre autres obstacles, il y a le fait qu’une association structurelle impliquant l’Inde, la Corée du Sud et le Japon ne va pas de soi. Car l’élégance de l’appellation "D10" ne masquerait pas longtemps le carcan de l’entreprise. 

Nous avons cependant intérêt là aussi à faire connaître une ligne claire : le maintien du G7 dans son format actuel demeure utile, voire indispensable. Son poids économique relatif a certes diminué, mais le G7 a en fait retrouvé une légitimité politique depuis que la Russie n’en est plus membre. Il offre une plateforme importante pour l’Union européenne. Il est le seul caucus qui permette aux grands pays occidentaux de se concerter à intervalle régulier. Les sujets de discussion vont depuis longtemps au-delà de l’économie et de la finance. On peut y parler d’environnement, d’intelligence artificielle ou de non-prolifération nucléaire. Dans l’absolu, il serait souhaitable d’en revenir le plus possible aux sources, en retrouvant un style informel, centré sur l’intimité de rencontres personnelles entre dirigeants.

Cela n’exclut pas l’invitation de pays tiers pour certains segments du sommet. Cette formule, pratiquée depuis longtemps, peut offrir une plateforme pour des initiatives fédératrices dépassant la configuration permanente du club. Dans cet esprit, on peut imaginer que le G7 sous présidence britannique permette une concertation en amont, y compris avec l’Inde, la Corée du Sud et l’Australie, sur ce qu’envisage M. Biden avec son "sommet pour la démocratie". Il pourrait même éventuellement offrir une occasion de réfléchir avec la nouvelle administration américaine à ce que pourrait être une structure ou un réseau informel - sorte de forum discret situé quelque part entre G7 et G20 - pour gérer la dimension géoéconomique du défi chinois. Nous serions là en terrain sensible. Ne convient-il pas de l’évoquer, là encore en amont, en compagnie de l’Allemagne, avec un voisin britannique dont le statut a changé avec son départ de l’UE ?

Plusieurs sujets de "formats" - reprenons l’expression fétiche des diplomates - vont en effet se télescoper en cette première moitié de l’année 2021 : l’initiative américaine sur la démocratie, la question G7/D10, mais aussi la relation UE/Royaume-Uni en matière de politique étrangère et celle - nous allons y venir - de l’architecture institutionnelle de la zone indopacifique. 

Partons d’un paradoxe : il est probable qu’ayant quitté l’Union européenne, les Britanniques gardent un intérêt d’autant plus grand à la pérennité d’un autre club, celui des "E3" (Allemagne, France, Royaume-Uni), mis en péril a priori par le Brexit. Notre approche devrait être de favoriser le maintien du E3, pour "garder les Britanniques à bord" comme l’on dit, mais cela sur la base de conditions claires. Nous devons en particulier attendre de Londres que le Royaume-Uni post-Brexit ne trouble pas l’émergence de l’UE et de ses États-membres comme partenaires naturels de premier rang de l’Amérique dans la stratégie à mettre en place face à la Chine sur le plan géoéconomique. Les sommets UE-États-Unis devront ainsi être revitalisés pour donner toutes ses chances au Conseil européen et à une Commission davantage "géopolitique" d’être des acteurs de premier plan dans la coordination des politiques économiques et technologiques vis-à-vis de Pékin. 

Notons par ailleurs que le Royaume-Uni post-Brexit va aussi tenter d’augmenter au maximum son investissement dans l’indopacifique, notamment sur le plan militaire. Or l’un des buts poursuivis par les Américains à travers le thème de la défense de la démocratie est d’établir un lien entre leurs alliés européens et asiatiques : "pourquoi l’Allemagne et la France ne travailleraient-elles pas avec l’Inde et le Japon sur les questions stratégiques ?" écrivaient Blinken et Kagan dans l’article précité.

[Le G7] offre une plateforme importante pour l’Union européenne. Il est le seul caucus qui permette aux grands pays occidentaux de se concerter à intervalle régulier.

Dans ce contexte, une donnée de base est le renforcement progressif du "Quad" asiatique (Australie, États-Unis, Inde, Japon). Devrions-nous, à supposer que nos partenaires y soient prêts, envisager que la France se joigne à ce club ? Pour l’instant, les inconvénients paraissent l’emporter sur les avantages. Nous donnerions le sentiment que nous nous joignons à une croisade anti-chinoise. Nous pourrions gâcher les chances d’un renforcement du partenariat entre Européens dans la zone au moment même où certains d’entre eux (Allemagne, Pays-Bas) semblent prêts à s’y impliquer davantage. Nous avons par ailleurs sans doute intérêt à consolider nos propres formats (relation stratégique triangulaire avec l’Inde et l’Australie notamment) sans pour autant refuser, ponctuellement, d’être impliqués dans des consultations régionales plus larges.

Nous pourrions en revanche accepter une éventuelle invitation sous l’égide de Washington des principaux acteurs stratégiques, occidentaux (Australie, États-Unis, France, Royaume-Uni) et asiatiques (Corée du sud, Inde, Japon). Une autre formule - là encore à discuter au préalable avec les Allemands et les Britanniques - serait de favoriser une concertation au moins ponctuelle entre Quad indopacifique et E3. 

De proche en proche, à partir de l’initiative sur la démocratie proposée par M. Biden mais aussi de la structuration de la zone indopacifique et du nouveau statut du Royaume-Uni, c’est un réaménagement des réseaux de partenariats entre pays alliés ou amis qui pourrait se produire dans les années à venir. On peut y voir une garantie contre la tentation d’une "OTAN globale anti-chinoise" et d’un retour masqué de la "politique des blocs". Il nous appartient ainsi de veiller à ce que des formules souples et intelligentes, n’encourageant pas un esprit de "guerre froide", se mettent progressivement en place. 

 

Copyright : Brendan Smialowski / AFP

 

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